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反腐重在制度科学

作者:澳门威斯尼人网上登录 来源:党委办公室 时间:2011-05-10 09:14:25点击: 次

——对话知名反腐学者王明高

本报记者  叶铁桥 《 中国青年报 》( 2011年05月06日   07 版)
 

    权力缺乏监督,是腐败的根本原因

    记者:郴州官场腐败窝案令全社会震惊,作为一个学者,你当时是怎么介入进去的?

    王明高:我从1996年开始系统研究反腐问题。1999年12月,在长沙市委一位副书记的支持下,我们启动了一项名为“新世纪惩治腐败对策研究”的课题,被国家社科规划办立项。那时候我是湖南省级机关的处级干部,课题得到了纪委、组织部门等单位的大力支持,也因此能够接触到一些别人接触不到的材料和人。在郴州系列腐败案中,我和湖南省纪委、省委组织部、省人民检察院联合调研组的同志,在牢房里面对面地接触了这些落马的书记、市长、副市长、组织部长、纪委书记、宣传部长,一聊好几个小时,还到他们生活和工作过的地方进行了深度调研。

    记者:访谈了他们以后,你的最大感受是什么?

    王明高:个别官员落马,还可能只是自身原因,但出现这样大规模、高层级的窝案,那就可能有体制方面的原因了。法国启蒙思想家孟德斯鸠曾经说过:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不易的一条经验。”英国历史学家阿克顿爵士更是断言:“权力产生腐败。绝对的权力产生绝对的腐败。”这说明,权力缺乏监督,是腐败的根本原因,当没有外部制约或制约不力时,腐败因素随时可能恶性膨胀,走向社会的对立面。我们访谈的郴州系列腐败案人员,也都认识到了权力太大且缺乏监督是出问题的根本原因。

    记者:为什么会缺乏监督,不是有那么多的制度设计吗?

    王明高:但制度设计不科学,内容紊乱,形式分散,难以操作。我记得江西省原副省长胡长清被宣判死刑后,反思其腐败原因时说,当时的制度对他这一级别的领导干部来说,犹如“牛栏关猫,进出自如”。在郴州,从这些因腐败而落马的官员身上,我也看到了类似的情况。尤其是要监督一把手很难,比如李大伦在担任郴州市市委书记时,就没人敢监督他。对于其他领导干部来说,同样存在上级监督太远、下级监督太弱、同级监督太软的问题。

    记者:我国十分重视反腐败,腐败分子仍然层出不穷,问题出在哪里?

    王明高:问题出在制度不科学。从腐败行为组成要素来看,人是腐败的主体,权力是腐败的载体,利益是腐败的目的。任何腐败行为的产生都离不开这三个因素,同样,任何遏制腐败、惩治腐败的措施也无不围绕这三者展开。人性是有缺陷的,有强烈的占有和支配心理,人类的绝大多数行为都在追求利益的最大化。权力本身也蕴藏着导致腐败的因素,权力在本质上具有强制性、支配性和任意性,权力的本性和人类自身弱点联姻,并相互强化,会驱使着人们扩张权力、滥用权力,获取利益。因此权力需要用清晰而精妙的制度监督和制衡,但我国政府官员的权力却缺乏真正切实有效的监督。就像曾锦春说的,制度成了挂在墙上的月亮。

    清官、重典、运动,均无法铲除滋生腐败的土壤

    记者:现在,由于腐败现象比较严重,一方面大家呼唤清官,另一方面,认为要对腐败用重典,甚至通过运动方式达到目的,好像这些都是你所反对的。

    王明高:对,我反对这些做法,因为这些都没法达到铲除滋生腐败的土壤、遏制腐败蔓延的目的。

    第一,清官反腐是人们最熟悉的反腐方式。中国人特别喜欢将政治清明寄托在包拯、海瑞这样的清官身上。数千年来,中国老百姓的心中始终割舍不去一个“清官情结”。老百姓渴望出清官、明君。我认为,清官反腐在当时特定的环境之下,对于打击腐败起到了一定的积极作用,在一定程度上扭转了地方的不良风气,给老百姓带来了福祉。但纵观国内外反腐历史,没有哪一个清官能拯救万民于水火,实现圣人所描绘的至善境界。

    一是纵观历史,清官实在太少;二是清官毕竟只是个体力量;三是清官也难逃人治的局限性和社会的局限性。在一个贪贿成风的官员群体中,一人清廉就会反衬出他人的贪墨,这势必引起这些“其他人”的不满、排挤。那么清官反腐无异于鸡蛋碰石头。历史上,因廉洁而受到众贪官的压制甚至蒙冤入狱的清官不在少数。

    第二,关于重典反腐。2006年,我曾提出“废除腐败官员死刑”的建议,引来了轩然大波,很多人攻击我为“腐败官员代言人”。事实上,用重典并不能达到理想的反腐效果,反而在今天,不利于与国际接轨抓捕外逃贪官。因为在国际司法实践中,“死刑犯不引渡”原则已成为中国追捕外逃贪官的制度性障碍。

    中国古代,重典治腐思想由来已久。但重典肃贪决心最大、手段最残酷的明朝,却是中国历史上最腐败的朝代。开国皇帝朱元璋曾百思不得其解,叹曰:“吾欲除贪赃官吏,为何朝杀而暮犯?”究其原因,主要是重典反腐缺乏法律的普适性、稳定性、公平性等特点,既无法制约统治者,也无法惩罚皇亲国戚,而常常沦为政治斗争的工具。重典反腐的不彻底、不严密、不可行由此可见一斑。

    据统计,改革开放以来,国内大约有4000名贪官携带500多亿美元逃往国外。理性的人都能理解,与其让外逃贪官利用“死刑犯不引渡”的护身符逃避法律的制裁,不如采取更加务实的措施将其逮捕回国并追究其法律责任。

    第三是运动反腐。运动反腐,即依靠大规模的群众运动惩治腐败的反腐方式,其特点是最大限度地发挥自下而上的群众监督力量来对抗腐败。这种反腐形式在一定时期内确实起过巨大作用。

    然而,我们也可以看到,运动反腐的后果是,运动一来腐败销声匿迹,但每次运动过后,种种腐败现象不仅故态复萌,而且呈蔓延之势。党的种种努力,政府的诸多行动,为何换来腐败的屡禁不止?

    这是因为,运动反腐与腐败现象形成共振周期,效果不实。腐败本身具有长期性、普遍性,因此反腐败是一场持久战。反腐运动往往像一阵风,腐败者躲过风头便安然无恙,可谓“野火烧不尽,春风吹又生”。而且,运动反腐侧重于事后打击,疏于事前预防,结果往往事倍功半。发动和组织群众搞运动反腐,可能一时轰轰烈烈,效果颇佳,但从历史来看,运动反腐从来都是不成功的。

    科学的反腐制度如同一张没有漏洞的“鱼网”

    记者:你提出科学制度反腐,核心内容有哪些?

    王明高:假设贪官是鱼,那么国家反腐犹如结网捕鱼,选择科学的反腐制度,就如同一张结实完整、没有漏洞的鱼网。鱼网恢恢,必定疏而不漏。

    借鉴世界各国的反腐成果,我认为,构建中国特色的科学反腐制度,主要应包括家庭财产申报制度、金融实名制度、遗产税和赠与税制度、公民信用保障号码制度、反腐败国际合作制度五种。

    家庭财产申报制度,是有关家庭财产申报、登记、公布的制度,是科学反腐制度体系的核心内容,是体现“终端治腐”理念的一项重要措施,目前世界上已有近百个国家推行了这一制度。其理论基础在于公共利益优先,其实践价值在于反腐高效。如果建立起有效的财产申报机制,将国家公职人员的家庭财产,置于人民群众和国家法律制度的监督之下,使其非法所得无处存藏,就会使腐败分子难以为所欲为,从而有效地遏制腐败现象的发生。

    金融实名制度是家庭财产申报制的孪生兄弟,犹如悬在贪官头上的达摩克利斯之剑,被反腐败实践证明是目前世界上最好、最有效的惩治和预防腐败的制度。金融实名制要求每一个公民在任何一家金融机构开设任何账户时都必须使用实名,所有的金融交易也必须使用实名并记录在案。金融实名制的推行,使个人收入的来源更加透明,使腐败行为在透明的金融交易中难以遁形。

    遗产税和赠与税制度,是世界许多国家普遍实行的制度。作为财产课税体系中的重要分支,在现实生活中对平均社会财富、调节收入分配、抑制社会浪费、促进生产投资等方面,有着十分积极的作用。在中国实行遗产税和赠与税制度,有利于弱化腐败动机,有利于将部分灰色收入和非法所得转化为国家收入、增加国家财富,有利于缩小贫富差距,维护社会稳定。

    公民信用保障号码制度是许多发达国家实行的一种制度,其主要特点是一人一号,终生不变。它以全国性的信用数据库为基础,通过关键号码的设立,建立完善的社会信用体系,政府对其实行严密的交*网络管理。一旦某人实施违规行为,将被记录于社会保障号码中,从而对该人的切身利益发生影响。设立公民信用保障号码,不仅有助于重塑社会信用,完善社会保障体系,降低社会犯罪率,而且有助于切断腐败分子处理非法所得的途径,防止贪官外逃。

    随着腐败犯罪越来越呈现出的组织化、跨国化态势,反腐败国际合作成为世界各国反腐败的必然选择。实施反腐败国际合作制度,是惩治跨国腐败、保护受害国国家利益的必然要求。这些制度的配合使用,体现了“于法周延、于事简便”的立法原则,形成了基于“终端反腐”的制度体系,具有高度的严密性、鲜明的预防性、天然的公平性,从而使国家公职人员“不敢腐败”、“不能腐败”、“不愿腐败”,达到从根本上遏制和铲除腐败的目的。

    记者:你一直建议制定《中华人民共和国反腐败法》?

    王明高:纵观当前世界各国的反腐败措施,制定专门的反腐败法已成共识。很多国家除了在刑法、行政法和其他法律法规中规定有关惩治和预防腐败的内容,还制定了独立的反腐败单行法律法规,如新加坡的《防止腐败法》和《没收贪污所得利益法》、韩国的《腐败防止法》与《反腐败法》,以及英国的《反腐败法》等。

    我国现行的反腐法律体系不完善,漏洞很多,既缺少独立的腐败案件诉讼程序,也存在各反腐组织之间的协调性不足等外在运行机制的缺陷。

    提出制定《中华人民共和国反腐败法》,旨在通过构建一套系统有效的法律制度,界定反腐败的职能职责和腐败犯罪的侦查取证及定罪量刑等内容,为我国的反腐败斗争提供必要的法律依据和手段。

    我认为,制定《中华人民共和国反腐败法》,应体现惩防并举、综合治理、从严惩处、慎重准确、特殊犯罪特殊处理等原则,并注重可操作性。内容应包括前面所说的金融实名制度、家庭财产申报制度、遗产税和赠与税制度、公民信用保障号码制度以及反腐败国际合作制度等一系列科学的反腐败制度。


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